参加总师介绍

作为新街口街道责任规划师，我最近参与的小后仓小区改造项目就是老旧小区改造面临问题的一个集中代表。小后仓在1989年左右开展了旧城改造，改造方式是拆除重建，就地回迁。首先面临的是资金问题。10栋建筑政府仅拨款250万，其余资金居民自筹。后来在规划中，通过出售新建的一栋办公楼弥补了一部分资金的不足，其余居民补充才使得项目落地。其次，是人口和违法建设问题。小区户型多为一居室、两居室，经过三十年的变迁，人口膨胀，一个2居室之家居然住了11口人。人口密度大且居民普遍收入较低，导致大量违建出现，占用了很多公共空间，成为小区最严重的问题。

关于老旧小区改造资金来源的问题，从住建部对上海、广州的调研情况看，基本全部靠政府投资，真正走社会化公共参与的项目不多。在英国伦敦，有类似社区建设改造联盟这样的组织，通过发动捐助或其他收益的方式补足资金问题。国内也有类似的引入社会力量改造案例，如“劲松模式”，企业带来改造资金3000万，政府给予三年优惠期，采用“先尝后买”方式，收取的物业费0.43元/平米，用一部分闲余空间的经营来支撑物业管理，但后续的运营和维护依旧是难以解决的问题。劲松是一个规模较大的社区，对于规模小或不成规模的老旧小区，物业管理就更难以开展，需要以划片为单位，开展物业管理服务。

图 3北京某小区违法建设（摄影：清华同衡 徐健）

老旧小区改造的难点也就是这项工作的特点。我认为主要有以下四个方面：

一是小区的区位，大多数老旧小区都处于比较成熟的城市建成区，通常也是城市比较重要甚至比较敏感的地区，就小区外部来说，对城市空间品质方面要求会高于一般地区，而在小区内部，则基本上都是公共空间狭小，设施老旧，这是一个反差。

二是小区的人员平均年龄偏大，平均收入相对偏低，并且人员构成比较复杂，租户一般较多，管理难度较大；

三是小区居民观念普遍偏于保守，公平意识、公共空间的意识、付费服务的意识、主动参与的意识较弱，对新鲜事物的接受能力较低。

四是小区的管理普遍滞后，大多数小区甚至根本就没有物业。

我2001年入住在北京北边一个相对较为高端的社区，这个社区是1999年建成的，住户联想高管、清华和北大教师各占1/3。20年后的现在，整个小区可以说面目全非，从中暴露出很多老旧社区的问题。

首先是地下设施老化，这个小区从2010年左右就开始不断进行地下市政管线的维修，尤其是排水管线破损出现下水漏，导致小区路面塌陷严重。

第二个是公共空间被占用，小区建设时规划设计的大量绿地，因停车位不够被物业逐步改为停车场、停车位，甚至还有一部分政府代征地，因为在小区墙外而被其他小区占用。

第三个是物权不清，例如居民房产不同楼层的公摊面积不清楚，各类地库等公共空间的产权到底属于物业还是居民共有不清晰。

第四个问题是随着社区环境与设施的败落，一部分业主搬离后，逐渐失去业委会自治机制，如社区的重大设施更新改造，难以得到百分之九十以上的业主同意，无法动用大修基金。

第五个问题是物业长久运维的问题，大部分社区前3三年物业是赚钱的，因为实际社区维护支出较少，而建成五年后物业的社区维护支出就会大于实际的物业费收入，通过何种社区运营方式弥补这一差额实现物业的良性运行是值得深入探讨的。

最新国办关于老旧小区改造指导意见中，明确指出这次工作的核心范围是2000年之前建成的老旧小区。这是因为1997年后我国的福利式住房全部取消，改为商品房，同时配套的住宅设计标准、居住区设计规范等也在2000年前后做出了重要调整。可以说2000年是我国从福利制住房、房改房向商品住宅与小区过渡的一个重要的分水岭，这对物质空间品质、设施配套标准的影响非常大。另外，即便当年以单位为建设方建设的老旧小区，绝大多数住宅已经完成了私有化，但是整体的管理机制却并没有做到商品化的转变，仍然长期处于各人自扫门前雪、公共空间与设施无人管理、缺乏管理的困境。因此，今天谈的老旧小区并不是相对概念的老旧，而基本上是有所指的2000年之前的老旧小区改造，改造重点针对基础设施和公共服务设施。

图 6老旧小区改造前后对比（来源：红网长沙）

老旧小区自小区建成起不论从空间、人员还是政策上，都为它划定了一个框，经历了几十年的社会变革之后，给这个框内的资源补给已经越来越少，而想要解决老旧小区的问题，却又必须在这个框里解决，而非像其他城市问题一样有多种解决途径。老旧小区改造的第一笔资金目前看只能依靠政府去做，民间资本还没有找到合适的路径。由于我国土地制度、相关政策、居民生活方式和传统文化等等原因和限制，老旧小区改造很难找到一条可持续的自我循环途径。比如在一些政策出台后，因为涉及到的相关部门很多，实际上难以协调，这便造成了老旧小区改造爱与恨的困局。

老旧小区人员构成相对复杂，基本上都是没有经济条件搬走而长期沉淀下来的，相当多的社会底层老百姓。实际上我们要解决的问题是社会公平的问题。

我认为在谈论技术改造之前，有两个主要制约问题需要引起重视。

第一个就是物权不清晰，带来非常大的矛盾。一方面，建成于2000年住房商品化之前的老旧小区，大都是由工矿企业、事业和机关单位为主体建设的，经过市场化买断后，许多小区产权变得十分模糊，个人拥有室内建筑部分产权，但楼道、室外环境、配套设施的产权归属划分不清，加上没有物业管理和居民组织，无法激发改造动力和行为，更无法左右公共环境的改造事宜。原产权单位效益好、负责任的，还可以为小区改造不断投入，那些企业倒闭、完全推向社会的小区就不会有任何改造的可能。另一方面，我国小区大都是多层公寓住宅形式，原本在私有空间和公共空间上就难划分产权，结果变成了公共部分维护维修难，形成了今天老旧小区公共环境破败的现状。

第二个是现在的物业管理，涉及到物业公司、小区业委会、居民代表、居委会甚至社区党支部等数个组织，但每个组织的权力界限不清晰，很多情况下无法代表居民真正的意见。这便出现了一个现象：各方责权利不明确，服务管理、政策资金使用不到位，物业收支不透明，导致很多业主不满意，就会拒绝缴纳物业费，物业没有收入，又会降低服务品质，由此出现一个恶性循环，极大地影响了小区环境品质。

图8老旧小区改造居民调查（来源：昆明市西山区发布）

首先要明确权和责，在建筑质量、基础设施、环境绿化等方面开发建设方、政府、小区业主应明确各自的责任与权力。开发建设方要保证工程质量，需要在小区建成后的不同周期内，对期产品承担不同的维护责任；政府针对开发商有责任建立更为完备的竣工验收、维护监督机制；小区业主在不同的使用周期内应该承担不同的维护责任。

需要做出与居民切身利益相关的决策时，最有能力和权利做出决定的应该是作为居民自治组织即业委会，而非街道、居委会等其他组织。但业委会一直受到多方面的阻力，没有实际权利，几乎做不出任何决策，这便导致居民自身的利益需求不能满足，很多问题无法解决。

图9老旧小区加装电梯（来源：大足广播电台）

关键是要解决一个精细化的利益分配问题。比如，唐山市以前的改造就采用过户型撤并的方式，将中间住户整体搬迁到新楼，将其面积转给相邻户或作为电梯等公共使用空间；再比如南方某市，在加装电梯的时候，将没有受益的底层居民腾换到新楼，待整体改造后再将一楼装修改善重新进入市场。除此之外，也可以用货币补偿来解决，但我们国家没有建立由公立机构去评估住宅价格的机制。而国外在这方面有很成熟的机制，例如小区住房虽然私有化，但房产每年都会由中立的评估机构评估，然后根据地段房价上涨情况来征税，如果规划建设对生活产生消极影响，相应的税收也会随之降低，反之则会提高，这反映出一种公正客观的精细化管理，值得我们参考借鉴。

针对老旧小区改造确实不是简简单单的技术问题。

首先，制度方面不同地区不同对待，而不是用统一的标准，很多时候需要创新，或者说很多时候必须考虑特事特办，因为老旧小区的很多问题是与生俱来的。比如关于停车问题，在广州沙面历史文化街区保护项目中，由于受到全国重点文物保护单位、历史文化街区等多重严格的保护控制要求，停车设施不能新建地上也不能开挖地下，只能利用极有限的地面车位。但后来通过多级联动和制度创新、特事特办的方式，经国家文物局特批在保护范围内建设了容纳480各车位的多层停车楼，根据要求停车楼建设采用钢结构，低强度开发，可以算作临时建筑，未来也能随时拆除，基本恢复场地原状。这样的创新解决了停车问题，对于文物建筑的保护、整个沙面岛上环境的提升也是意义重大。

其次，在改造过程中，需要居民达成一定的共识，需要通过社区共建等方式形成一定的管理办法或议事途径，以保证改造的有效实施。另外政府也需要考虑清楚自身行政行为的边界与成本，政府的责任是制定政策保障大多数成员的利益或意志，而并非介入纠纷争取全民意志的统一，更不是无原则地将公共资金投放在居民改造意愿不一致的场所，这样的福利不可持续，也经不起时间的检验。

另外，受时代所限，2000年之前新建小区规划设计很少注重历史文化遗存的保护与传承。所以，今天在老旧小区改造的时候需要补上这一缺环。一方面要特别关注重要的历史遗存线索、或者历史格局线索并予以体现，比如郑州紫荆小区改造项目时注意到以前郑州商城的外郭城应该穿过小区，改造时就注意把这个遗存的历史信息进行展示；另一方面老旧小区改造应注体现小区的时代精神与价值，并融入小区，如南昌洪都飞机制造厂的家属小区改造，小区里的居民也就是飞机场的工程师和工人曾经创造了中国航空史的十个第一，非常辉煌而光荣，那么改造时就注意将飞机制造的历史主题融入其中，用于设计路标、设计主题儿童活动场地等。通过营造小区文化，提升居民的自豪感与文化自信，鼓励居民未来积极参加社区活动。我注意到这一点在国办最新的指导意见中也被明确提出，即“坚持保护优先，注重历史传承”，相比于前几年的棚户区改造，这次的老旧小区改造注重文化传承与特色塑造，是很大的进步。

图11老旧小区文化宣传长廊（来源：宜昌住建）