公共空间是城市的精华所在。在面向高质量发展和现代化治理的新时代，为落实《北京城市总体规划（2016-2035）》和《2018年市政府工作报告重点工作分工方案》，市政府制定并上报《北京市公共空间改造提升三年行动方案（2019-2021）》，提出要统一各类设计导则的技术标准体系，研究编制北京城市公共空间发展纲要，作为公共政策和系列导则的技术纲领，同时衔接已有法律法规和政策性文件，展望未来北京城市空间的发展方向，指导首都公共空间建设工作，为全社会共同参与城市治理提供行动指引。

编制伊始，团队首先大量而系统地研究了国内外关于公共空间发展的价值理念、政策工具、实施机制和实践案例等方面，包括联合国人居署发布的《关于通过发展公共空间实现城市可持续发展的第23/4号决议》、《公共空间宪章》、《全球公共空间工具手册》、UCLG制定的《公共空间政策框架》等国际共识性文件和纽约、伦敦、巴塞罗那、上海、深圳等地的在地项目，以及国内多个城市在公共空间政策立法领域的先进经验，形成基本认知。其次，编制团队在日常生活体验的基础上，选取有代表性的西直门地区进行详细调研采样，从中发现亟待治理的现实问题——可以概括为私属化、同质化、碎片化、粗放化四大类，即总量不足、布局不均衡、封闭圈地和私搭乱建现象明显、缺乏差异性与特色、空间品质整体偏低、管理维护不力、连通性和复合使用率不高等国内大城市建成区的共性通病——以及观念局限、部门壁垒、资本异化和资源错位等深层制约因素；简言之，公共空间治理任重道远。

新时代的城市规划已从工程建设向空间治理转变。本纲要旨在明确首都城市现代化治理体系中的“公共空间”议题，通过顶层设计确定北京公共空间发展的方向和原则，以空间治理视角提炼核心导控要素，制定兼具普适性和针对性的技术纲领，指导北京市各类公共空间的标准制定、规划设计、建设管理和运营维护。其中，近期建立全生命周期的一体化治理机制，远期探索公共空间共建共治共享模式和路径，为实现高品质和人性化的美好生活空间、提升城市活力魅力和竞争力、建设国际一流和谐宜居之都提出城市空间发展的战略性要求，使公共空间真正成为首都现代化城市治理体系的重要抓手与核心资源。

本纲要包括3篇7章51条。第一篇（第一至四章）为认知篇，是对北京城市公共空间的概念、类型、定位及现状问题等内容的基本界定，以达成认知共识；第二篇（第五、六章）为策略篇，在对北京市各类公共空间提出普适性发展策略的基础上，针对具有“北京特色”的公共空间类型制定引导性发展策略和治理方向；第三篇（第七章）为机制篇，通过建立协作平台，明确政府、市场和社会各方的责权利关系，并提出机制改良的措施和建议，为政府职能转型、尤其是基层治理提供政策依据。

北京公共空间体系庞大，问题繁琐、涉及面复杂。本纲要尝试驭繁于简，从治理理念、方法和机制三个方面展开积极探索。

（1）回归以人为本：对于公共空间治理的认知从注重物理空间转向关注社会空间，实现人民美好生活的空间需求和向往；

（2）回归可持续发展：将公共空间视作创新驱动与构建生态文明的核心要素，为城市发展的国际共识和趋势提出地方对策；

（3）回归公共空间本体：基于对公共空间现状问题及其制约因素的深度剖析，通过政策和技术引导重建其公共性与多样性。

基于此，本纲要提出了公共空间治理的四大理念转变，分别是从“重视物质空间环境改善”向“全面关注人的真实需求和生活方式”转变、从“工程四线管控”向“整体化空间管控”转变、从“城市建设的附属性提质要素”向“城市发展的核心性驱动要素”转变、从“提供生活服务的配套设施”向“构建生态文明的重要载体”转变，以及“公共性、多样性、协同性”的治理原则，作为制定发展策略和机制的价值指引，以期将北京城市公共空间塑造成为“体现社会公平的开放之处、承载勃勃生机的魅力之所、包容多元价值的创新之地、实现人人营城的和谐之境”。

（1）使用方法创新

本纲要包含总纲核心框架与支撑性附件两大部分。前者整理和制定北京公共空间发展战略的基本原则和各类型关键要点，形成体系性的顶层设计框架并为基层治理的自组织和灵活性留有余地；后者为研究资料汇编，包括政策工具箱、案例剖析库、专题分项集、试点项目单、实施模式包等内容，并可不断生长、动态填充新的相关资料，作为研究与辅助决策的基础文件。二者相辅相成。

（2）分类方法创新

本纲要针对城市性质和空间资源价值进行精细化分类并落位，以突出北京特色、落实“四个中心”的战略定位。首先分为常规型和特色型两大类。前者包括街道空间、滨水空间、广场空间、绿地空间及公共建筑和私属建筑的公共部分，作为通属性导控的基本类型；后者依据北京新总规，分为政治中心型、文化中心型、国际交往中心型和科技创新中心型四大类，并根据其具有的价值“唯一性”细分为21小类，形成空间治理的基本逻辑。

（3）导控方法创新

基于分类体系，本纲要从通属性与特色化两个层面、结合各类公共空间的特点，发掘并明确关键导控要点、有针对性地制定战略导引并预留发展弹性。

对于常规型公共空间，本纲要从行政管理、内涵提质、科技赋能和趋势倡导等方面提出普适性的发展策略。对于特色型公共空间，如针对首都功能核心区内的公共空间，从彰显大国首都风范、保护老城格局、探索街区更新的多元化模式和社会协商共治四个关键点上制定发展策略；针对两轴地区内的公共空间，从突出大国首都的政治与文化职能、发挥国际交往和形象展示功能两个关键点上制定发展策略；针对重要文化功能区内的公共空间，从结合各区主题塑造有特色的文化氛围和景观风貌、加强公共交流以营造创新环境两个关键点上制定发展策略；针对国际文化交流类（体育、科技、会议会展）公共空间，从保障安全稳定、融入智能科技、提升广场空间品质、引入多元文化活动、提炼文化内涵、体现主题特色和国家形象、强化共享交流、营造创新环境等方面制定发展策略；针对国际交通枢纽类公共空间，从保障集散安全、发挥门户形象展示功能、增强室内空间的公共艺术氛围和文化品味三个关键点上制定发展策略；针对胡同公共空间则从保护街巷格局，改善民生设施、提炼文化内涵并结合文创产业提升胡同活力与品质等关键点上制定发展策略；而针对大院公共空间，重在使其有条件地适度开放公共空间及设施，营造亲民共享的活力空间……以此为各类公共空间的未来建设与管理提供指引。

本纲要通过建立顶层设计的共治平台，明确各级政府部门、市场和社会力量的责权利关系并引导多元主体发挥其能动作用；同时，在总体和分类两个层面提出趋势性与原则性的要求和建议——如“创新管理体制 优化管理模式”中建议建立多部门交叉协作的政府联合管理机构，全面负责城市公共空间的规划编制、法规与管理规定的制定、非独立占地公共空间建设方案的审批与建库存档、市级公共空间重点项目的投资建设与维护管理、公共空间违规行为的监督与仲裁；“完善法规政策，加强法律保障”中建议出台《北京城市公共空间管理条例》，以立法的形式保障公共空间的公共属性，同时支持各区政府出台公共空间管理办法；“制定标准规范，强化规划管控”中要求将公共空间要求纳入建设项目规划综合实施方案并完善相关审批流程、明确空间品质评价标准、构建公共空间评价指标体系；“提升城市管理智能化水平”中要求建立公共空间信息数据库，实现公共空间全生命周期的信息化管理并进行年度体检与动态维护；“发挥市场作用，完善监督机制”中要求政府建立税收优惠制度、容积率奖励制度、公共空间建设补贴制度和管理维护补贴制度，以加强社会资本参与公共空间建设的能动性；“加强社会协同，倡导公众参与”中鼓励多种模式的基层与社区自组织治理模式，并充分调动专业力量、社会组织和社区能人等机构或个人，运用“社区议事厅”“居民恳谈会”“居民微提案”等形式，积极参与公共空间营造与治理，重塑公共意识；等等——从体制、政策、规范、技术以及政企、社企合作伙伴关系的建立等方面进行改革创新，助推政府治理向服务型和监管型的有限政府职能转变。

本纲要将转化成“北京市公共空间管理办法”（暂定名），以公共政策的形式面向社会发布，成为落实北京新总规和《北京市公共空间改造提升三年行动方案（2019-2021年）》、引领首都公共空间建设发展的重要战略性政府规章，为未来编制各类地方性公共空间专项导则、开展各项公共空间规划设计与管理运维、以及公共空间的政府治理转型提供参照标准，对其他城市的相关课题及工程实践具有示范意义。

公共空间让城市生活更美好。

文章来源：清华同衡规划播报