王晓东

清华同衡规划设计研究院副院长 高级工程师  

中国城市规划学会控规学委会 副主任委员

1. “老三规”的历史格局

“老三规”的历史格局包括城乡规划、土地利用规划和发展建设规划。

城乡规划是以空间规划为核心的综合性规划，形成了以《城乡规划法》为核心的完整法律、法规、标准、规范、编制体系、行政架构、技术体系、学科支撑、技术机构支撑；土地利用规划则是以土地资源管理为核心的“土地用途管制规划”；而发展建设规划则脱胎于计划的“发展建设部署和安排”。

2. 规划体系改革的特殊时代背景

“老三规”的政策、制度、体制和机制都是在中国城镇化和城乡建设百废待兴、基本民生建设供不应求的时代背景下建构的。扩大生产、扩大供给、保障需求是各行各业规划的核心目标和基本调控逻辑，着眼宏观、大局、总量的粗放式规划思路是历史与时代的必然选择。

而随着经济社会的发展，城市化进程的快速推进，形势变了、局面变了，主要矛盾也变了，规划调控的转型是大势使然。因此，即使不进行本次机构职能调整，各行业、各部门也要主动推进规划治理的改革创新，以顺应新时期的新治理要求。

3. 面对时代新需求，规划治理能力的建构

新时代规划治理能力的建构主要从三个维度切入：

这三个维度的规划治理，有着巨大的差异：基本调控目标和意图不同，遵循的基础理论和技术规律不同，基本政策逻辑和行政逻辑不同，上下级关注点和事权重心不同，规划制定、执行、监管的基本工作组织逻辑不同，规划是非、对错、好坏的价值逻辑也不同……     

三个维度规划治理的差异

在新规划治理体系下，上述三个维度的规划治理能力提升，必须结合不同的治理要求和基本规律，分别构建符合特定调控需求的工作体系、治理模式、政策工具和技术工具。刚与弹、收与放、粗与细、宽与严、静与动等工作思路与对策的确立，要契合调控基本规律和逻辑。

1. 从重技术，向技术、政策、实施、管理四位一体转变，从偏静态蓝图式规划治理，向全规划周期评估、检讨、维护、调整、修订的动态调适过程转变

规划方案本身，就不应只关注规划期末的终极状态描绘，而是整体引导和调控整个发展演进过程。编制过程中就要有清晰的政策调控和实施管理导向的思维、意识，确保规划可实施、可操作。

规划执行过程其实也是规划完善提升过程，我们需要不断结合新的形势、任务、要求，结合城市建设的推进，对批后的规划进行修订完善。

2. 从“就空间论空间”的自闭式治理，转向融入国家宏观治理体系，与相关治理手段和方式协同共治

当前空间规划的既有实施手段，主要是通过“审批”和“许可”的管制手段实现的，“管”、“控”、“限”的成分居多，以“不合规即禁止”的阀门式、惩罚性手段为主。而在如何引导各类主体“主动执行规划”方面，缺乏必要的引导式、激励手段。空间规划治理与产业、土地、财政、金融、税收、项目等政府调控手段之间，缺少整体协同和联动。

空间规划治理的重要路径应是疏堵结合、以疏为主，在这方面，还有很大的潜在提升空间。

3. 从下任务、下命令式的规划逐级调控，转向事权清晰、各司其职的去中心化、扁平化、分布式调控

4. 从单向的管，转向多元主体参与的协同共治，推动被治理对象的广泛、实质性参与

上位规划与下位规划、总体规划与专项规划、综合规划与部门规划、行政主体与开发建设行为主体之间，不应单纯强调“管”以及“彼规划”就是要听“此规划”的，而是要突出治理主体与被治理主体间的协商、协调、协同，突出上下、左右、总分之间的双向反馈、校验、传导、纠偏、纠错，使治理更易为被治理对象主动接受。

5. 规划要从关注预测未来的准确性，转向大方向正确下如何有效引导当下的发展建设活动

规划不是为了精确预测未来，而是在预判未来多种可能性的前提下，为城市指明一个更美好的努力方向，确立一个更有希望的理想愿景。其意图在于“牵引”和“导控”，让城市选择 “做正确的事”，而不是给城市“算命”，把城市未来长成什么样提前“固定下来”！

规划无法掌控未来，规划要引领的是当下决策和行动，“把事做正确”，确保当下的开发建设是为未来创造福祉，而不是创造祸患。

规划的着眼点是“面向未来”，但“当下抉择”更是出发点和落脚点。

6. 从传统治理，走向科学化、精细化、数字化、智慧化的治理

现代科技手段，是推进空间规划治理体系和治理能力建设的利器，是改革核心目标实现的重要依赖。科技的进步，本身即可带来治理的变革、甚至“颠覆”。目前全国各界都在聚焦该领域的探讨和实践，包括规划行业外的互联网和科技巨头们。

未来的空间规划治理，必须在全新的、在当下看来具有“科幻”色彩的场景中进行，否则它就将落后于时代。

空间规划治理当下的一个工作重点，是推动城乡规划、土地规划等相关法律法规、标准规范体系，向“空间规划”法系转化。

空间规划调控能力建设的相关着力点

城乡规划和土地规划，从其在中国开始付诸实践至今，核心调控职能是国土空间治理。数十年的研究、实践积累，已形成一套具有“中国特色”，且结合了中国国情、省情、市情，经过一次次反复求证和实践检验的空间规划治理理论体系、技术体系、政策体系和工作框架。

这不是基于一时的主观臆断和创造，而是中国快速城镇化实践大熔炉的产物。这套体系的基础理论、技术、方法和基础工作框架，在新的“空间规划治理”语境中，仍是最有力、最有效、最宝贵的法制建设基础。

1. 秉承健康的改革心态和姿态

营造良好的改革氛围、开放包容的改革环境、激发智慧和创意的改革生态，对规划治理改革的成效、成败至关重要。

2. 改革为艰，贵在始终

改革进程中很少见到鲜花和掌声，更多的是在与习惯做法的抗争中苦苦求索。

坚守初心，克服压力和困难，勇于接受批评，敢于面对各种不同的声音、批评，持之以恒，精益求精，反复求证，才会逐步见成效，不断向改革的目标迈进。

3. 坚持长期、常态、持续的努力

规划治理的改革创新，不可能一蹴而就，需要长期持续的努力。中国的城市化还有很长的路要走，规划治理要应对的新问题还会不断出现。

顺应需求进行持续因时、因势、快速响应的改革创新，应是规划治理体系与治理能力建设的工作常态。

4. 泛化的多规合一，既无必要，亦无可能

规划是一项常规政策工具，并非哪个行业、部门、领域的专属，对未来的发展做出超前部署和安排，是各级政府、各个部门都需要做的。

规划间有冲突，不是规划合一的理由。冲突是所有事物发展进程中的客观必然和普遍存在，而且是推动社会进步的重要力量。

“多规合一”是针对多个规划管同一件事的“职能重叠”、“九龙治水”，而不是在泛化的“规划”语境下，把所有不同职能、不同行业、不同专业、不同规律、不同逻辑的规划合一。不是做一个“合一”的规划就够了，其它类型的“规划”都不用做了。

在泛化概念下的“多规合一”，也是不可能的。各类规划的理论基础不同、技术规律不同、职能定位不同、调控意图不同、工作程式和方法也不同，把差异巨大的各类规划“合成一个规划”，在一个平台上、批发式、同步进行决策，不仅违背专业技术和科学规律，也会由于决策面向的事项差异过大、过于复杂，而导致决策效率大幅降低，甚至成为不可能。

面对中国经济社会发展和城乡发展建设如此空前复杂的局面，通过任何单一的规划都很难确保规划应有的灵活性、适应性、精准性和及时性，任何一个规划都无法承载这么多的责任。

5. 权力下放，治理重心下沉，为地方政府预留充足空间

规划治理不应用“包办”的方式，事无巨细、手把手地教地方怎么做事，而应在明确宏观导向和基本规则后，放松管制，激发地方的创新活力。

国家层面的法律、法规、标准、规范中，涉及地方规划事权的，对基本原则、理念、目标和工作要求，做出底限性规定就可以了。不宜就具体操作办法，规定得过细、过死、一刀切，束缚住地方应有的灵活性、创造性，需给地方留下因地制宜、便宜行事的空间。

6. 继承的基础上创新

规划体系改革的任务和目标，在于推进规划治理体系和治理能力的现代化，是如何实现治理更科学、更高效、更精细的问题。在继承的基础上开拓创新，是主基调。

1. 何谓改革？

举一个例子：一个年青人由于不良生活习惯，健康出了问题。医生给开药、做治疗。好了一段时间又犯了，又吃药、又做治疗……而另一个年青人也遇到了同样的问题，医生开的“处方”是：彻底改变自身的不良行为，科学锻炼，健康生活。年青人“知行合一”，克服恶习，长期坚持，形成新的良好习惯，身心健康都面貌一新。

以此为喻，真正的改革和改革者，其立场和行为方式，应当类似第二个案例：针对病根病因，从根本上确立正确、健康的动机和行为，而不是针对表象的权益之计。

历史经验告诉我们，改革者承担着特殊职责和使命，因此必须秉承一些基本的原则和操守，比如：

2. 新治理体系下的“三规演义”

空间规划、发展战略规划、建设实施规划，都“涉及空间问题”，都要研究空间。谋于界外、决于界内，互为依据、互为支撑，上下层级规划职责清晰，部门规划各司其职，地方具有更多、更大、因时制宜、因地制宜的主动性和自主性，多元主体共同参与，协同共治，形成紧扣“需求”、提供定制化方案的去中心化、扁平化、分布式空间规划治理架构，是发展的大方向。

“新三规演义”不是非此即彼的选择题，而是如何在新时代需求下，构建好符合不同规律的治理体系和治理能力的问题。这也是报告中讨论这个话题的逻辑基础。